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LE CIRCOSCRIZIONI COMUNALI E GLI ISTITUTI DI PARTECIPAZIONE 1. La limitazione alla istituzione delle circoscrizioni nella legge finanziaria 2008.
La legge finanziaria 2008 ha elevato le soglie minime di abitanti che i Comuni devono possedere per poter istituire le circoscrizioni di decentramento. Nella precedente disciplina legislativa vigeva un doppio regime: l’istituzione delle circoscrizioni era obbligatoria per i Comuni con popolazione superiore ai 100.000 abitanti e facoltativa per i Comuni con popolazione inferiore ai 100.000 abitanti e superiore a 30.000 (art. 17 del Testo Unico Enti Locali: d.lgs. 267/00). L’art. 2, comma 29, della legge finanziaria (legge 24 dicembre 2007, n. 244) ha novellato il citato art. 17 del Testo Unico, elevando la prima soglia 250.000 abitanti e la seconda a 100.000. Ha previsto infine che “la popolazione media delle circoscrizioni non può essere inferiore a 30.000 abitanti”. Pur nel condivisibile intento di riduzione dei costi della politica che caratterizza la scelta legislativa, essa può aprire in determinati casi problemi di organizzazione amministrativa nel governo di alcune città di medie dimensioni. Ciò si manifesta in maniera particolarmente accentuata là dove insistano sul territorio comunale nuclei urbani con una forte caratterizzazione territoriale, sia dal punto di vista strettamente urbanistico che da quello dello sviluppo economico. Per quanto riguarda il Comune di Pisa l’esempio più evidente è quello del litorale. In generale, tuttavia, anche a prescindere da questi casi, l’eliminazione delle circoscrizioni pone un problema sia di decentramento che di rappresentazione delle istanze del territorio, di vicinanza dell’amministrazione ai cittadini e di partecipazione al governo locale. Una simile mediazione istituzionale è poi tanto più necessaria se si considerano i rapidi sconvolgimenti demografici che caratterizzano a volte interi quartieri ed il livello sempre più crescente di frammentarietà degli interessi che vi si insediano. Si rende quindi necessaria una riflessione al fine di comprendere quali altri strumenti possano essere ideati al fine di rispondere a tali esigenze, verificandone sia l’efficienza che la legittimità. Queste brevi note non vogliono costituire una compiuta analisi giuridica, che meriterebbe ben altro approfondimento, né pretendono di dare una risposta politica univoca ad una questione molto complessa. Con esse si intende solo stimolare un dibattito ed un confronto che potranno essere seguiti da un lavoro più specifico ed accurato da cui potranno poi emergere soluzioni concrete per la prossima stagione di amministrazione cittadina. **** 2. La legge regionale toscana sulla partecipazione.
Un valido supporto allo sviluppo di strumenti partecipativi potrà venire dalla attuazione della importante e recentissima legge regionale toscana n. 69 del 27 dicembre 2007, intitolata “Norme sulla promozione della partecipazione alla elaborazione delle politiche regionali e locali” e meglio nota come legge regionale sulla partecipazione. La legge qualifica “la partecipazione alla elaborazione e alla formazione delle politiche regionali e locali” come un diritto (art. 1, comma 1). Tra gli obiettivi che essa si propone vi sono quelli di “rafforzare, attraverso la partecipazione degli abitanti, la capacità di costruzione, definizione ed elaborazione delle politiche pubbliche”; “sollecitare e attivare l’impegno e la partecipazione di tutti alle scelte e alla vita delle comunità locali e regionale”; “creare e favorire nuove forme di scambio e di comunicazione tra le istituzioni e la società” (art. 1, comma 3). Significativa anche l’indicazione dei soggetti titolari del diritto di partecipazione, i quali coincidono sia con i cittadini residenti che “con le persone che lavorano, studiano o soggiornano nel territorio interessato” (art. 2). Si riafferma in questo modo il principio del legame con il territorio che era alla base di numerosi tentativi delle amministrazioni comunali di aprire i consigli di circoscrizione anche agli stranieri residenti. Tentativi che si sono arrestati dinanzi ad alcuni pareri negativi del Consiglio di Stato (Cons. Stato, Sez. I, 16 marzo 2005, n. 9771/04; Cons. Stato, Sez. II, 28 luglio 2004, n. 8007, ma precedentemente, in senso favorevole, Cons. Stato, Adunanza, 28 luglio 2004, n. 8007) ed all’esercizio del potere di annullamento straordinario degli statuti da parte del Governo ex art. 138 T.U.E.L., ma che hanno costituito un forte stimolo all’innovazione legislativa, in una materia ove gli stessi giudici amministrativi riconoscono non esservi alcun impedimento di carattere costituzionale (v. i citati pareri del Consiglio di Stato). Tornando alla legge regionale toscana e facendo solo un cenno agli strumenti da essa previsti, si deve segnalare l’istituzione dell’Autorità regionale per la garanzia e la promozione della partecipazione: un organo monocratico il cui titolare è scelto tra persone di particolare competenza tecnica e per la cui nomina si richiede, almeno in prima votazione, l’unanimità in seno al Consiglio regionale. All’Autorità fa capo l’esercizio delle funzioni di impulso, coordinamento e decisione in ordine a due fondamentali istituti di partecipazione: il dibattito pubblico ed i progetti partecipativi. Si tratta di strumenti che possono assumere una molteplicità di conformazioni. Ognuno di essi costituisce, di volta in volta, un vero e proprio “progetto” di coinvolgimento e partecipazione ad alcune scelte amministrative di particolare rilievo. La legge si preoccupa di definire gli aspetti essenziali della procedura, evitando ad esempio che tali forme di consultazione e partecipazione allargata possano costituire occasione di ritardo ingiustificato delle decisioni, collocandole generalmente nella fase antecedente l’avvio del procedimento amministrativo. Si preoccupa ancora di definire criteri per una rigorosa valutazione, da parte dell’Autorità, della serietà dei progetti, richiedendo una precisa indicazione dell’oggetto del processo partecipativo e dei suoi tempi di svolgimento, l’individuazione dei responsabili, la specificazione delle azioni informative che si vogliono intraprendere e via dicendo (art. 15 l. cit.). Promotori sia del dibattito pubblico che di un progetto partecipativo possono essere gli enti locali, i soggetti proponenti gli interventi cui, come vedremo, lo strumento partecipativo si riferisce, gli istituti scolastici e/o un determinato numero di residenti stabilito in misura percentuale sul complesso della popolazione interessata (artt. 7 e 14 l. cit.). Oggetto del dibattito pubblico o del progetto partecipativo sono “i grandi interventi con possibili rilevanti impatti di natura ambientale, territoriale, sociale ed economica”. (art. 7, l. cit.) La legge, come si è già detto, si limita a disegnare la cornice istituzionale in cui tali eventi potranno realizzarsi. Le modalità con cui gli stessi si svilupperanno e prenderanno forma saranno verosimilmente legate alla concreta attuazione della legge, all’opera regolativa dell’Autorità ed al consolidarsi della prassi. **** 3. L’autonomia statutaria dei Comuni ed alcune ipotesi di soluzione.
Gli istituti previsti dalla legge regionale toscana sulla partecipazione contengono rilevanti potenzialità e le istituzioni regionali e locali, ove sapranno attuare una operosa collaborazione, potranno farne dei buoni strumenti di governo democratico del territorio. Essi rispondono tuttavia solo in parte alle esigenze di decentramento e partecipazione cui occorre far fronte in seguito all’abolizione delle circoscrizioni comunali. Oltre agli interventi di grande impatto ambientale, territoriale, sociale ed economico cui la legge regionale si riferisce, occorre infatti assicurare la partecipazione alle scelte relative alla vita quotidiana dei quartieri, dalla gestione degli spazi pubblici, alla qualità dei servizi, alla manutenzione delle infrastrutture e così di seguito. Anche per questi profili di minor impatto la legge regionale contiene novità importanti. E’ prevista ad esempio la sottoscrizione di un Protocollo fra Regione ed enti locali ove si prevedono forme di sostegno regionale anche fuori dai grandi eventi partecipativi precedentemente descritti, “per ciò che concerne logistica, tecnologie dell’informazione e formazione professionale, privilegiando quegli enti che danno stabilità alle pratiche partecipative; l’adozione di un regolamento sulla partecipazione è indice di tale stabilità” (art. 18, l. cit.). Molto dipende da come tali previsioni troveranno applicazione. L’esigenza di dare voce in maniera costante ad una “rappresentanza” del territorio comunale, tuttavia, deve trovare una sua risposta nell’ambito dell’autonomia statutaria degli enti locali. E’ noto come questa si sia notevolmente accresciuta in seguito, in un primo momento, al passaggio dalla disciplina contenuta nella legge 142/90 al T.U.E.L. (art. 3, d.lgs. 267/00) e poi, soprattutto, con la riforma del Titolo V della Costituzione. Questo percorso è stato efficacemente ricostruito dalla più attenta giurisprudenza (Cass. Sez. Unite, 16 giugno 2005, n. 12868), la quale ha ricordato come la legge 142/90 “costituì una tappa importante nella ridefinizione del ruolo degli enti locali e del rapporto istituzionale con lo stato e le regioni, secondo una impostazione tendente ad attribuire agli stessi una effettiva autonomia politica, amministrativa ed organizzatoria. Le incisive innovazioni introdotte con il federalismo amministrativo a costituzione invariata di cui alle successive leggi c.d. Bassanini [….] posero l’esigenza di una riforma organica degli enti locali […] che trovò espressione nella legge n. 265 del 1999: in tale sede il legislatore effettuò un’opra di razionalizzazione ed armonizzazione della normativa vigente, fissando il principio di sussidiarietà ed affidando nell’art. 31 la delega al governo a procedere alla raccolta ed al coordinamento di tutte le disposizioni legislative vigenti in materia di ordinamento degli enti locali […]”. Da qui la nascita del Testo Unico del 2000 con cui il legislatore “ebbe a dettare la disciplina generale in ordine all’assetto istituzionale degli enti locali, così ponendosi come legge organica di sistema, in attuazione del precetto costituzionale dell’art. 128 Cost. che […] affidava alle leggi dello stato la fissazione dei principi nell’ambito dei quali doveva esprimersi l’autonomi di province e comuni. La riforma del Titolo V della parte II della Costituzione ha peraltro comportato una incisiva modifica dell’assetto costituzionale degli enti locali, con l’abrogazione dell’art. 138 Cost., la previsione che la competenza esclusiva della legge statale è circoscritta alla materia della legislazione elettorale, degli organi di governo e delle funzioni fondamentali di comuni, province e città metropolitane (art. 117, comma 2, lett. p), la equiparazione degli enti territoriali – tutti significativamente menzionati nella stesa disposizione di cui al comma 2 dell’art. 114 – dal punto di vista della garanzia costituzionale e della pari dignità, il riconoscimento di una loro autonomia statutaria […] Tale processo di trasformazione dell’assetto costituzionale ha direttamente coinvolto la natura, la funzione ed i limiti della potestà statutaria del Comune, già riconosciuta nella legge 142 del 1990, quale modalità paradigmatica di esplicazione dell’autonomia dell’ente […].” La legge n. 265 del 1999 ampliò il contenuto dello statuto e “dispose che la legislazione in materia di ordinamento dei comuni e delle province […] enuncia espressamente i principi che costituiscono il limite inderogabile” per la loro autonomia normativa. Il Testo Unico riprese tale previsione. Con una soluzione quindi molto più avanzata rispetto alla legge 142/90, che pure aveva costituito un’importante novità, l’autonomia statutaria dei comuni viene assoggettata al solo limite delle disposizioni di principio contenute nella legge organica statale prevista dall’art. 138 Cost. Con la riforma del Titolo V (legge cost. n. 3 del 2001) l’autonomia statutaria si dilata in maniera molto più incisiva. L’art. 138 Cost. viene abrogato. Il nuovo art. 114 stabilisce espressamente che “i comuni sono enti autonomi con propri statuti, poteri funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione (e quindi non più secondo i principi espressamente enunciati come inderogabili dalla legge statale)” (così sempre Cass. 12868/2005); la potestà legislativa esclusiva dello stato in materia di ordinamento degli enti locali si ritrae, come si è già detto, ad un nucleo ristretto di competenze (elezioni, organi di governo e funzioni fondamentali: art. 117, comma II, lett. p) ed ai comuni è attribuita potestà regolamentare in ordine alla disciplina dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite (art. 117, comma 6). Insomma, l’autonomia statutaria del Comune è oggi molto più ampia e – caduto il limite della legge organica di rango statale – il suo esercizio è pienamente legittimo allorché si rispettino i principi fondamentali di organizzazione pubblica posti dalla Costituzione (v. anche l’art. 4 della legge 131/04, contenente attuazione della citata riforma del Titolo V). In questo quadro deve essere oggetto di studio e di approfondimento la previsione di strutture organizzative che, senza necessità di entrare in contrasto con le disposizioni della legge finanziaria 2008 e senza replicare quindi il modello delle abolite circoscrizioni, possano costituire strumenti di rappresentanza di quelle parti di territorio comunale che più ne avvertono l’esigenza. Deve trattarsi, preliminarmente, di organi che non importino oneri aggiuntivi a carico dell’ente locale, venendo frustrata in caso contrario la finalità della predetta legge finanziaria. Maggiori perplessità possono nutrirsi sull’eventuale previsione di organi ad elezione diretta, i quali difficilmente si sottrarrebbero al rilievo di costituire una variante di quelli aboliti. Ciò senza contare che l’elezione diretta implicherebbe una serie di costi che verosimilmente il legislatore ha voluto evitare, insieme a quelli più rilevanti connessi alla vita degli organi stessi. Maggiormente consona rispetto alle scelte del legislatore statale parrebbe invece una soluzione che veda la costituzione di organi di secondo grado, espressi direttamente dal Consiglio Comunale. Essi non apparterrebbero alla categoria degli “organi di governo” dei comuni, per i quali l’art. 117 Cost. prevede la competenza legislativa esclusiva dello stato e rientrerebbero nella autonomia statutaria ed organizzativa dell’ente locale. La giurisprudenza amministrativa ha peraltro avuto occasione di occuparsi di statuti comunali che, prima della recente legge finanziaria, trattandosi di comuni per i quali l’istituzione delle circoscrizioni era solo facoltativa (inferiori ai 100.000 abitanti), avevano optato per modelli differenti, ritenendo la scelta pienamente legittima alla luce dell’ampia autonomia statutaria di cui si è detto (T.A.R. Sicilia, Palermo, Sez. I, 23 marzo 2007, n. 958). Organi di secondo grado quali quelli che qui abbiamo appena tratteggiato potrebbero poi fungere da raccordo con le più articolate forme di organizzazione della partecipazione da basso dei cittadini che l’ente locale dovrà prevedere in forza della sua autonomia regolamentare ed anche sulla base delle più recenti indicazioni della legge regionale. Una simile funzione di “cerniera” tra l’articolazione di base della partecipazione popolare e gli organi del comune (il Consiglio innanzitutto) compenserebbe il minor grado di radicamento sul territorio che (almeno teoricamente) parrebbe discendere dalla mancata elezione diretta. Si tratta ovviamente di un’ipotesi che resta tutta da elaborare e verificare nella sua fattibilità e che per ora può costituire solo uno spunto di riflessione.
Pisa, 25 febbraio ’08 Germano Scarafiocca
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